박지영의 법치락뒤치락검사의 공격, 변호인의 항변. 원고의 주장, 피고의 반격. 엎치락뒤치락 생동감 넘치는 법정의 풍경을 전합니다.
[헤럴드경제=박지영 기자]아직 4월이 채 가지않았는데 더운 날씨입니다. 주말 동안 기온이 30도까지 치솟은 곳도 있었죠.
때이른 더위가 한국만의 일은 아닙니다. 동·서남아시아 각국이 벌써부터 살인적인 폭염에 신음하고 있습니다. 방글라데시는 최근 닷새 동안 최소 34명이 열사병 증상으로 사망했다고 합니다. 지난 18일에는 인도 국영 방송국 지부의 여성 앵커가 폭염 뉴스를 전하던 중 정신을 잃었습니다.
‘펄펄 끓는 지구’라는 표현이 익숙한 요즘, 국내에서도 이와 관련해 의미 있는 재판이 진행되고 있습니다. 지난 23일 헌법재판소가 정부의 탄소 감축 대책이 불충분하다며 시민단체 등이 제기한 헌법소원에 대한 공개 변론을 진행했습니다. 기후 위기와 관련된 국내 최초이자 아시아 최초 소송입니다.
오후 2시에 시작된 재판은 5시간이 지난 7시께 종료됐습니다. 9명의 헌법재판관은 소송 청구인과 이해관계인(정부)측에 80개가 넘는 질문을 퍼부었습니다. 열띤 현장을 다시 떠올려보겠습니다.
기후소송 관련 용어
① IPCC 기후변화에 관한 정부 간 패널(Intergovernmental Panel on Climate Change). 국제연합(UN)의 전문기관인 세계기상기구(WMO)와 산하기관인 환경계획(UNEP)에 의해 1988년 설립된 기후 관련 국제 조직. 기후 변화 영향에 대한 연구와 대응 전략을 수립해 IPCC 보고서를 발간한다. 최신 보고서는 2023년 6월 발표된 IPCC 6차 평가보고서 종합보고서
②NDC 국가 온실가스 감축 목표(Nationally Determined Contribution). 파리 기후변화 협정에 따라 각 국가가 개별적으로 정하는 국가별 감축 목표. 각국은 5년마다 강화된 NDC를 UN 기후변화 사무국에 제출해야 한다.
40% vs 43%
청구인 측이 문제를 제기한 한국 정부의 기후위기 정책은 크게 2가지입니다. 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(탄소중립기본법)과 동법 시행령, 지난 2023년 수립된 제1차 국가 탄소중립·녹색성장 기본계획입니다.
헌법소원을 제기한 청구인측과 정부측 모두 탄소 배출을 줄여야 한다는 대전제에는 동의합니다. 하지만 감축 목표, 감축 경로, 연도별 이행 계획 등 세부적인 내용을 두고 치열하게 대립했습니다. 논점은 결국 결국 세계에서 7번째로 많은 탄소를 배출하는 국가가 가져야 하는 책임의 수준(청구인)과 경제 구조를 감안한 현실적인 정책(정부)이었습니다.
양측은 감축 목표를 두고 가장 먼저 대립했습니다. 탄소중립법 시행령은 대한민국의 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 40% 줄이겠다는 목표를 세웠습니다. 이를 NDC(국가 온실가스 감축목표)라고 합니다.
청구인 측은 40%는 불충분하다고 주장합니다. IPCC 제6차 종합보고서는 2030년까지 온실가스 배출량을 2019년 대비 43% 감축해야 지구 온도가 1.5도 이상 상승하는 것을 막을 수 있다고 제안했기 때문이죠. ‘글로벌 기준’인 43%에 미달한다는 주장입니다. 반면 정부 측은 한국 경제 구조를 고려한 실현 가능한 대응이 필요하다고 강조했습니다. 40% 감축 목표는 대한민국의 ‘현실’을 고려한 최대 감축이라는 주장입니다.
헌법재판소 기후소송 1차 공개변론(2024.04.23)
청구인측 파리 협정에서 정한 온도제한 목표가 달성되려면 각 나라가 ‘자기 몫’을 해야합니다. 우리나라의 배출 책임과 감축역량을 고려하면 (정부의 목표는) 부합하지 않습니다. 대한민국이 온실가스 감축 필요성을 인지하고 처음으로 목표를 세운 2010년을 기준으로 하면 2030년 배출량은 27%에 불과합니다. OECD 주요 국가들은 40~60% 범위에서 설정했습니다.
정부측 청구인은 NDC가 몇퍼센트인지만 주목하지만 파리 협정의 기본정신은 공통되지만 차별된 원칙입니다. 국가별로 차별화해 자율적으로 결정해야 합니다. 하나의 수치를 기준으로 (시행령의) NDC가 위헌이라고 보는 것은 파리협정의 기본 정신에 부합하지 않습니다. (중략) 우리나라는 4계절이 뚜렷해 에너지 소비가 많습니다. 경제 구조 역시 제조업 중심입니다. (선진국 대비) 즉각적 감축이 상당히 부담스럽습니다.
파리 협정은 국가별 배출 감축량을 별도로 정하지 않았습니다. 그렇기 때문에 정부는 40%라는 감축 목표를 위헌인지, 아닌지 판단할 기주 자체가 없다는 주장입니다. 반면 청구인측은 정부 의지만 있다면 구체적인 감축량을 설정할 수 있다고 봅니다. 특히 독일 사례를 두고 논쟁이 벌어졌습니다. 독일 헌법재판소는 독일 환경자문위원회의 분석에 따라 67억톤을 탄소예산으로 제시했습니다(2020년 기준). 탄소예산은 지구 평균 온도를 산업혁명 이전보다 1.5도 이상 오르지 않도록 하는 범위 안에서 배출 가능한 온실가스의 양을 말합니다. IPCC의 보고서에 제시된 글로벌 탄소예산을 전세계 인구 중 독일 인구가 차지하는 비중에 따라 나눈 값입니다. 국가별로 ‘탄소 예산’을 구체화한 몇 없는 사례입니다.
헌법재판소 기후소송 1차 공개변론(2024.04.23)
정형식 재판관 우리나라도 유럽처럼 자체적으로 탄소 예산을 산출할 수는 없나요?
정부측 동의하기 어렵습니다. EU는 산업혁명과 관련해 책임이 있고, 기후 위기에 취약한 지역이기 때문에 (탄소예산을) 산출한 것입니다. 동아시아와는 차이가 있습니다. 어떤 산업구조를 가지고 있는지 등 다양한 변수에 의해 좌우되기 때문에 인구 비례로 글로벌 탄소 예산을 할당하는 것은 적절하지 않습니다. 사실상 합의가 불가능합니다.
정형식 재판관 독일 등 유럽 국가들은 국가별 감축 할당량이 있습니다. 하지만 우리나라의 감축량에 대해서는 국제적 합의가 존재하지 않는데요. 이유가 무엇입니까?
청구인측 정해진 특별한 감축량 수치가 없는 것은 사실입니다. 하지만 파리 협정은 온실가스 배출 책임이 많고, 기후 변화 대응 역량이 높은 국가 즉 선진국이 합당한 몫을 다해야 한다고 규정합니다. 한국은 배출량이 많고 경제적·기술정 역량이 강하기 때문에 강화된 목표를 추구해야 할 국제법적인 책임이 있습니다.
‘오목’이냐, ‘볼록’이냐…감축 경로 두고 설전
두번째 대립은 감축 경로를 두고 벌어졌습니다. 청구인측은 현재 가능한 수단을 총동원해 ‘지금 당장’ 빠르게 감축해야 한다고 주장합니다. 특히 발전 분야에서 태양광, 해상풍령 등 청정에너지를 대폭 늘려야 한다고 주장했습니다. 반면 정부측은 정책 효과가 나타나는데 시간이 필요하고 미래에 CCUS(탄소 포집·활용·저장) 등 신기술이 발전할 것이기 때문에 2030년이 가까워질수록 더 급격한 감축이 가능하다고 봅니다.
헌법재판소 기후소송 1차 공개변론(2024.04.23)
이영진 재판관 감축 경로를 두고 논쟁이 있었는데요. 청구인 측은 즉각 수행할 수단이 있다고 주장합니다. 정부측은 어떻게 보시나요?
정부측 즉각적인 감축 수단 예시로 든게 석탄 발전입니다. 온실가스에서 가장 많은 비중을 차지하는 것이 산업과 발전 부분입니다. 발전 중 석탄이 60%입니다. 석탄을 당장 줄이면 온실가스는 줄어듭니다. 하지만 기본적인 삶의 질을 위해 공급돼야 하는 측면이 있습니다. 지금 가능한 이행수단이라는 표현이 낯섭니다. 이행가능한 수단을 동원하면 현재 우리의 기본권이 침해되기 때문입니다. 여러 청정 에너지를 키우고 있습니다만 전력 시설의 경우 시간이 소요됩니다.
김기영 재판관 (탄소 저감 기술의) 비용이 점차 높아진다고 하셨습니다. 초기에는 한계 감축 비용이 컸던 시장도 기술 개발과 사용화가 정착되면 비용이 줄어드는 구간이 있을수도 있나요?
청구인측 IPCC 6차 보고서에서 (저감 기술) 비용 보고서입니다. 태양광, 풍령 등도 처음에는 비용이 줄어들지만 점점 올라갑니다. 감축 경로를 설정할 때 처음에는 가장 비용이 낮은 감축 수단을 쓰고, 점차 비용이 높은 수단을 이용해야 합니다.
청구인측 IPCC 보고서를 보면 CCUS는 사실상 경제성이 없는 기술입니다.
이에 대해 양측이 신청한 전문가들의 의견도 한번 들어보겠습니다. 청구인측 참고인으로는 대한민국 초대 국립기상과학원장인 조천호 전 원장이 참석했습니다. 정부측 참고인으로는 현재 2050 탄소중립·녹색성장위원회 민간위원으로 활동 중인 안영환 숙명여대 기후환경에너지학과 교수가 참석했습니다.
헌법재판소 기후소송 1차 공개변론(2024.04.23)
조천호 전 원장 태양광과 풍력은 이미 실용화됐고 기후위기와 상관없이 (사용이) 증가할 것입니다. 우리는 여기에 승부를 걸어야 합니다. CCUS는 기술적으로는 가능하지만 아직은 쓸 수 없습니다. (중략) 뒤로 갈수록 어려운 과제들입니다. 철강(산업 탄소 저감) 등은 시간이 걸리니 천천히 하고 수월한 것부터 해야 합니다. (중략) 기후 위기로 피해가 생기면 결국 공적자금으로 복구해야 합니다. 이미 한국은 여름철 기온이 많이 올랐고 이는 야외 노동력 손실을 의미합니다. 지금부터 준비가 필요합니다.
안영환 교수 상용화된 기술을 지금부터 빠르게 할 수 있지만 (시간이 지나며) 상대적으로 비용이 높아질 수 있습니다. 신기술은 시간이 지날수록 투자비자 가격이 하락할 수 있고 감축량도 늘어날 수 있습니다. 결국 감축경로는 상용화된 기술과 신기술의 조합에 따라 결정되는 것입니다. (중략) 기술 활용 가능성에 대해 숫자 확정은 적당한 시점에 하는 것이 합리적이라고 봅니다.
“연도별 목표치·페널티 필요” vs “목표보다 실현 중요”
세번째 쟁점은 연도별 목표치 설정 여부였습니다. 제1차 기본계획은 2030년까지 연도별 탄소 배출 목표를 설정했습니다. ▷2024년 6억 2510만톤 ▷2025년 6억 1760만톤 ▷2026년 6억 290만톤 등 배출 가능한 최대치를 정해뒀죠. 하지만 2031년부터는 목표치가 없습니다. 청구인측은 2031년 이후 감축 목표량을 설정해야 하고, 목표를 달성하지 못하면 페널티를 부과해야 한다고 주장합니다.
헌법재판소 기후소송 1차 공개변론(2024.04.23)
김형두 재판관 온실가스 감축 목표 집행을 어떻게 보장하느냐는 굉장히 어려운 문제입니다. 구체적으로 어떻게 규율하는게 맞다고 보시나요?
청구인측 2010년 정부는 2020년까지 (탄소 배출량을) 5억 4300만톤까지 줄이겠다고 제시했습니다. 하지만 2016년 시행령을 개정해서 목표를 없애버렸습니다. 대신 2030년까지 거의 비슷한 숫자인 5억 3600만톤을 줄이겠다고 제시했습니다. 2018년 (실제 배출량은) 7억 2700만톤이었습니다. 시행령으로 감축 목표를 제시해도 헌법적, 정치적 책임이 없으면 같은 문제가 발생할 수 있습니다. (중략) 올해 더 많이 감축하면 다음해에 여유를 줄 수 있고, 부족하면 다음해에 더 감축하게 해서 기필코 목적을 달성하도록 위헌 결정을 내려주서야 합니다.
이번 쟁점에서도 독일 사례가 소환됩니다. 2021년 독일 연방헌법재판소는 연방기후보호법이 2030년 이후 계획을 세우지 않은 것은 위헌이라고 결정한 바 있습니다. 미리 계획을 정해야 단계적·안정적인 감축이 가능하고, 미래세대의 자유권을 최소한이라도 보장할 수 있다는 취지였습니다.
정부측은 기본계획에 2030년 이후 감축 목표가 없는 것이 헌법에 어긋나는 것은 아니라고 주장합니다. 또 5년마다 UN에 NDC를 제출해야 하기 때문에 사실상 미래 계획을 세우는 것과 비슷한 효과가 나타난다고 봤습니다. 헌재는 NDC에 대해 구체적인 질문을 던졌습니다.
헌법재판소 기후소송 1차 공개변론(2024.04.23)
이미선 재판관 종전의 NDC를 감축하지 못하면 미래 세대에게 부담이 가중된다는 문제가 있습니다. 그래서 현재 장래 감축 목표를 (미리) 설정해야 한다는게 청구인측 주장인데요.
정부측 43% 목표를 세우고 40% 달성하는 것보다 40%를 세우고 43%를 달성하는게 더 바람직하다고 봅니다.
이미선 재판관 이행하는게 중요한건 맞지만 이행이 안 될 수도 있지 않나요. 지금 시점에서 2030~2050년 기본적은 감축 목표량을 설정하는게 타당하지 않나요?
정부측 강화된 NDC가 제출될 것이고 기본계획을 변경해 뒷받침하게 될 것입니다. 모든 계획이 세팅되지 않은 (현재를) 문제 삼기보다 현실적으로 이행계획을 보완해 나가는게 중요하다고 봅니다.
정부측은 청구인측이 들었던 2016년 사례에 대해서도 반박했습니다. 2010년 목표를 설정할 때는 국제적으로 목표치를 설정할 필요가 없었지만 정부가 목표를 설정했고, 이에 따라 성과도 있었다는 주장입니다.
헌법재판소 기후소송 1차 공개변론(2024.04.23)
김기영 재판관 인권위에서 의견서를 제출했습니다. 2010년에 정한 목표를 2016년에 시행령에서 삭제하고 2030년 목표로 개정한 것은 현제 세대 부담 줄이는데만 급급해 미래 세대에게 전가한 것이라 볼 수 있다는 지적입니다. 어떻게 보십니까?
정부측 당시 교토 의정서 체제에서 의무를 가진 국가가 아니었는데도 자발적으로 법을 만들어 감축 노력을 기울였습니다. 정책 효과가 나타나는 속도는 느린데 2018년 탄소배출 정점을 찍을 수 있었던 것은 정부의 자발적 노력때문이었습니다.
마지막 질문자는 이종석 헌법재판소장이었습니다. 제조업 분야의 탄소 감축 목표를 높이는 것이 산업 경쟁력에 악영향을 미칠 수 있느냐는 예민한 문제였습니다. 안 교수는 “단기적으로 일부 비용 부담이 발생할 수는 있다”면서도 “국제적으로 경제 질서 자체가 온실가스 감축을 하지 않으면 산업 경쟁력을 유지할 수 없도록 바뀌고 있다. 산업 경쟁력 강화 측며에서 점진적으로 추진할 필요가 있습니다”고 답했습니다.
5시간이 넘도록 진행된 재판은 많은 궁금증을 남기고 마무리 됐습니다. 즉각 결론을 내릴 수는 없지만 기후위기와 관련된 본격적인 논의의 장이 열렸다는 사실은 분명합니다. 독자 여러분은 어느 쪽에 더 마음이 가시나요? 오는 5월 21일 또다른 참고인들과 함께 2차 공개변론이 시작됩니다.